تحلیل و بررسی ماده 10

تحليل و بررسي ماده 10 ق.ز.ش.docx

 

 

به نام خدا

                                                                                                                    مجيد سراجي كرماني

                                                                                                                     مدرس دانشگاه

مشاور حقوقي وزارت راه و شهرسازي

Lawyer_seraj@yahoo.com

سلسله مقالات حقوق اراضي و املاك

مقاله نخست :

تحليل و بررسي ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366

   چكيده:

    ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 مقرر مي دارد:

   «از تاريخ تصويب قانون اراضي شهري مصوب 1360  كليه زمين هاي متعلق به وزارتخانه ها و نيروهاي مسلح و موسسات دولتي و بانكها و سازمانهاي وابسته به دولت و موسساتي كه شمول حكم مستلزم ذكر نام است و كليه بنيادها و نهادهاي انقلابي در اختيار وزارت مسكن و شهرسازي[1] قرار مي گيرد.»

   شايد در نگاه نخست بنظر آيد دامنه حكم بالا تنها دربرگيرنده دستگاههاي دولتي و نهادهاي مذكور در قانون بوده و توجهي به ساير اشخاص حقيقي يا حقوقي ندارد اما از آنجائي كه مالكيت دستگاهها و نهادهاي دارنده زمين در اين ماده غالباً مسبوق به مالكيت يا تصرفات مالكانه يا ساير حقوق اشخاص ثالث مي باشد آنگونه كه سوابق موجود در رويه قضايي حكايت دارد در بسياري از موارد خدشه در نحوه انتقال حقوق اشخاص ثالث به دستگاههاي دولتي و يا احراز فقدان شرايط قانوني براي اقدامات تملكي دستگاه دولتي (متعاقب اثبات در مرجع صالحه حسب مورد شامل شعب ديوان عدالت اداري، دادگاههاي عمومي يا مراجع اختصاصي شبه قضايي) با توجه به عيني بودن حق مالكيت در نظام حقوقي ايران به نوبه خود موجب خدشه در انتقالات بعدي اراضي از دستگاهها و نهادها به وزارت مسكن و شهرسازي به حكم  ماده 10 قانون زمين شهري شده است. واگذاري آن دسته از اراضي كه در اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب 1346 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن بعنوان اراضي ملي تشخيص داده شده است از سوي وزارت جهاد كشاورزي به وزارت مسكن و شهرسازي (وزارت راه و شهر سازي) در اجراي ماده 10 قانون زمين شهري از جمله مصاديق بارز اين گونه تملكات و انتقالات است كه ساليان متمادي بخش عمده اي از پرونده هاي مطروحه نزد مراجع قضايي و ديوان عدالت اداري را به خود اختصاص داده است. از اين رو ناگزير بايد پذيرفت كه سرنوشت ماده 10 نمي تواند جداي از سابقه حقوقي اراضي و حقوق ادعايي اشخاص ثالث باشد.

ماده 10 مشتمل بر اجزاء متفاوتي است و در اين نوشتار تلاش خواهد شد تا آنجايي كه اقتضاء يك مقاله است بطور جداگانه طي بندهاي مستقل به عناصر سازنده حكم مندرج در ماده پرداخته شود . با اين حال آنچه از خلال همه اين مباحث آشكار خواهد شد فقر مطالعات، تحقيقات، دكترين و تاسيسات حقوقي در حوزه حقوق عمومي بويژه در زمينه حقوق اراضي و املاك دولتي است.

اميد آنكه اين سلسله از آثار كه بر اساس تجارب حاصل از قريب به دو دهه همكاري با وزارتخانه هاي جهادسازندگي و مسكن و شهرسازي و ديگر مراجع و نهادهاي مرتبط با توسعه و عمران شهري به رشته تحرير در خواهد آمد با طرح مسأله و ايجاد انگيزه، صاحب نظران حقوقي را تشويق به ارائه پاسخ ها و نقدهاي علمي نموده و بدين ترتيب ظرفيت هاي فراواني از استعدادها، فرصت ها و توانمندي هايي كه شايد در برخي ديگر از عرصه هاي حقوق گرفتار تكرار غير ضروري شده است به سوي موضوعات كاربردي و بين رشته اي (از قبيل حقوق شهرسازي) كه مورد نياز  جامعه است گرايش يابد. بي گمان در اين راه نيازمند توفيق الهي و ارشاد ارباب فضيلت خواهم بود. 

   كليد واژه ها : قانون زمين شهري، قانون اراضي شهري، مالكيت دستگاههاي دولتي، مالكيت بنيادها و نهادهاي انقلابي، زمين هاي متعلق به وزارتخانه ها و موسسات دولتي، اراضي متعلق به دولت، اراضي ملي، اسباب مالكيت ، اراضي در اختيار، انتقال مالكيت، انفال

 

 

 

 

 

 

 

1- سبب انتقال مالكيت در ماده 10 قانون زمين شهري «عقود ناقله در حوزه حقوق خصوصي» نيست بلكه «حكم ناقله در حوزه حقوق عمومي» است.[2] چنانچه بتوان گفت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول 44 و 45 چهار نوع کلی از مالکیت(شامل مالکیت عمومی در اختیار دولت، بخش تعاونی، بخش خصوصی و انفال در اختیار حکومت اسلامی) را بر شمرده است در این صورت آنچه در ماده 140 قانون مدنی آمده است اسباب تملک در قسمتی از بخش خصوصی محسوب خواهد شد.[3] بدیهی است تحقق هربخش از مالکیت های چهارگانه مذکور در قانون اساسی اسباب و شرایط اختصاصی ویژه خود را خواهد داشت که متفاوت از سایر بخش ها خواهد بود. با این حال مؤانست و الفت رویه قضایی با اسباب تملک در قانون مدنی گاه موجب غفلت نا خواسته از بررسی شرایط قانونی در مواجهه با سایر بخش ها شده است.[4]

رويه قضايي در راستاي اصول حقوقي و قوانين جاري در دعاوي خصوصي ميان اشخاص كه بطور مستقيم يا غير مستقيم مبتني بر ادعاي مالكيت است (از قبيل دعاوي خلع يد، تحويل مبيع، مطالبه اجرت المثل استيفاء منافع و ...) همواره و بدرستي در باره تحقق اسباب قانوني مالكيت ادعايي و اطراف آن ( مانند وجود يكي از عقود ناقله ، شرايط صحت معامله ، سمت و نقش مدعي در معامله و ...) اقدام به بررسي و مطالبه دليل از مدعي مي نمايد. بديهي است در دعوي مالكيت دولت نيز شرايط و اركان قانوني تملك بطور  دقيق با همان ترتيبات و اوصافي كه در قانون آمده است بايد احراز و اثبات شود. معهذا به دلايل مختلف (از قبيل پيچيدگي حوزه حقوق عمومي و عدم اشراف كافي برخي قضات بر اصول و مقررات اين حوزه، اعتماد به اعلامات و اقدامات دستگاههاي دولتي، تصور اينكه زير ذره بين بردن ادعاي دولت و احراز عدم انطباق دقيق آن با  قانون و در نتيجه حكم بر بيحقي دولت ممكن است موجب تضييع حقوق بيت المال شود، هماهنگي هاي دستگاههاي عمومي و دولتي با دستگاه قضایی در سطوح عاليه و كلان به شكل هاي مختلف از جمله برگزاري جلسات و همايش ها و سمینارها كه بعضاً سعي در جهت دهي به رويه قضايي در پرونده هاي مرتبط با دستگاه مربوطه مي نمايد، در كنار ساير مشكلات عمومي دادگاهها همچون تعداد زياد پرونده ها و ... ) در پاره اي موارد ملاحظه شده است كه برخلاف رويه جاري در رسيدگي به دعاوي مدعيان خصوصي، دقت هاي لازم در بررسي صحت و سقم ادعاي دولت عليه اشخاص و احراز شرايط قانوني استحقاق دولت در بيان ادعا و موضوع خواسته انجام نمي شود و گاه حتي ممكن است كمترين تحقيق يا اقدامي (اگرچه در حد يك اخذ توضيح بسيار ساده از سازمان خواهان يا نماينده وي باشد) در جهت كشف حقيقت و انطباق با احكام صريح مقنن انجام نشود. گويي دولت معاف از ارائه بينه است! بدیهی است ملاک دادگاه  در نحوه رسيدگي و صدور حكم باید  همه قوانین (از اصول دادرسی و قوانين خاص مربوط به اراضي شهری و اراضی موات و قوانین ثبتی و...) باشد. حتی در وضعیت وجود قوانین یا دلایل متعارض باز هم انتخاب قانون یا دلیل حاکم باید بر اساس اصول حقوقی باشد و در هیچ حالتی حتي كوچكترين جزء تصميم قضايي نمي تواند بدون مبناي استدلالي يا مطابق با میل دستگاه خواهان اتخاذ شود.[5]

      آنچه در ادامه می آید بررسی برخي از شرایط قانونی تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازی (وزارت راه وشهرسازی) ناشی از حکم مقنن مذکور در ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 می باشد.

2- اينكه مفهوم يا موضوع انتقال در ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 چيست و مقنن از چه نوع انتقالي(از مالكيت، حقوق، اختيارات، نمایندگی، توليت و تصدي ) سخن مي گويد، خود موضوعی است در خور تأمل که با توجه به اهمیت آثار آن در حقوق و تعهدات و وظایف دستگاههای دولتی و محاکم قضایی و اصحاب دعوی  تا حد امکان در مقالات بعدی  به آن پرداخته خواهد شد . معهذا صرفنظر از ماهیت این انتقال قدر متیقن آن است که «انتقال» به حكم قانون صورت گرفته است. از اين رو  باید عقیده داشت  عدم اجراي تشريفات مربوط به تنظيم اسناد انتقال في مابين دو دستگاه نافي وجود «انتقال» و در نتیجه مانع برخورداري وزارت مسکن و شهرسازی از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود.[6] (البته مشروط به  تحقق جمیع شرایط قانونی مورد نظر قانونگذار که بخشي از آن در نوشتار حاضر و بخشي نيز در مقالات آتي به تفصيل خواهد آمد.).تبصره يك ماده 20 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1371 نيز كه صدور سند مالكيت زمين هاي ملي شده به نام وزارت مسكن و شهرسازي را بدون نياز به تحويل و تنظيم صورتجلسه از طرف سرجنگلداري ها مورد حكم قرار داده است در راستاي رفع موانع تشريفاتي وضع شده است.

   نتیجه دیگری که از این نکته حاصل می شود آن است که بلافاصله بعد از تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازی هر گونه واگذاري زمین به سایر اشخاص حقيقي يا حقوقي توسط دستگاههاي داراي زمين مغاير قانون و محکوم به بطلان خواهد بود . در همین راستا راي اصراري شماره 16-1/8/75 هيئت عمومي شعب حقوقي دیوانعالی کشور واگذاري زمين متعلق به وزارت اطلاعات به نهاد رياست جمهوري بعد از اجراي قانون زمين شهري را خلاف قانون دانسته است.[7]

با اشاره باينكه تبصره 2 ذيل ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 شهرداري ها و شركت ها و سازمان هاي وابسته به آن را از شمول اين ماه مستثني نموده است واضح است كه چنانچه بعد از شمول ماده 10 بر يك قطعه زمين، زمين مزبور از سوي اداره منابع طبيعي به شهرداري واگذار گردد مشمول استنثاء مذكور در تبصره 2 ذيل ماده نبوده و شهرداري مكلف به تحويل زمين مزبور به وزارت مسكن و شهرسازي خواهد بود.[8]

از سويي ديگر چون انتقال مالكيت به حكم مقنن صورت گرفته است لذا آنچه كه در اجراي ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 ميان دو دستگاه اتفاق خواهد افتاد «واگذاري» نيست تا مشمول مقررات مربوط به واگذاري گردد بلكه صرفاً تحويل فيزيكي زمين در محل طبق نقشه ها و اسناد موجود خواهد بود. از همين رو از نظر شكلي نيز با لحاظ اينكه بعد از ادغام وزارتين جهاد سازندگي و كشاورزي دو سازمان تابعه ايشان در زير مجموعه يك وزارتخانه قرار گرفته است و به منظور اجتناب از موازي كاري كليه امور مربوط به « واگذاري » در سازمان امور اراضي و كليه امور مربوط به «تشخيص و مميزي و تملك اراضي ملي» در سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري كشور متمركز شده است معهذا بنظر مي رسد تحويل اراضي وزارت جهادكشاورزي(اراضي ملي) به دليل آنكه مصداق «واگذاري» نيست همچنان بايد توسط سازمان جنگلها و مراتع و آبخيزداري كشور و ادارات تابعه استاني آن انجام پذيرد.

3- واضح است آنچه در بالا در باره عدم تاثير رعايت تشريفات انتقال سند در تحقق مالكيت گفته شد در مورد تشريفات مربوط به تحقق اصل مالكيت صادق نيست . مالكيت اوليه دستگاههاي دولتي و بنيادهاي مذكور در ماده 10 مي تواند همانند ساير اشخاص از طريق يكي از عقودناقله (بيع، صلح و ...) تحقق يافته باشد. معهذا ممكن است قانونگذار روش هاي ديگري را نيز براي تملك و ايجاد مالكيت در اختيار دستگاههاي دولتي و نهادهاي انقلابي قرار داده باشد. با عنايت باينكه در اينگونه موارد غالباً دستگاهاي مزبور اقدامات تملكي را به نمايندگي از حاكميت و به  نام مصالح عامه با اذن قانونگذار بر اساس ضوابط قانوني بنحو الزام آور و در تعارض با منافع متصرفين و مدعيان حقوق مالكانه و از مجراي سلب و اسقاط مالكيت عرفي يا مورد ادعا و ابطال اسناد رسمي و عادي سابق به انجام مي رسانند از سويي ديگر لحاظ اصل 22 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه هرگونه تعرض به مال، حقوق و مسكن اشخاص را مصون از تعرض دانسته است جز در مواردي كه قانون تجويز مي نمايد بنابراين رعايت تشريفاتي كه قانون(به مفهوم عام شامل تمامي قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي و مقررات مصوب هيئت دولت) در راستاي تحقق مالكيت و استيلاء دولت پيش بيني و تعيين نموده است كاملا ضروي و الزام آور است در غير اينصورت اقدامات تملكي دولت و دستگاهاي دولتي مصداق تعرض مغاير قانون و قابل ابطال در مراجع صالحه و موجب مسئوليت خواهد بود.

توجه به اين نكته لازم است كه اهميت اجراي كامل تشريفات مقرر در قانون صرفاً از منظر رعايت  نكات فني حقوقي نيست بلكه ملاحظات سياسي و اجتماعي نيز ضرورت اجراي قوانين و مقررات را دوچندان مي نمايد. در نوشتارهاي بعدي به اين جنبه از موضوع نيز پرداخته خواهد شد.

4- تملك وزارت مسكن و شهرسازي ناشي از جواز مقنن مذكور در ماده 10 مستلزم اجرا و رعايت كامل دو دسته از تشريفات است. دسته نخست تشريفات مربوط به تحقق مالكيت دستگاههاي دولتي و بنيادها و نهادهاي انقلابي و دسته دوم تشريفات مربوط به انتقال مالكيت اين دستگاهها و نهادها به وزارتخانه مذكور است كه در بندهاي بعدي به توضيح اين تشريفات پرداخته خواهد شد. ترديد و خدشه در مالكيت اين وزارتخانه گاه به دليل عدم رعايت تشريفات دسته نخست و گاه مربوط به عدم اجراي تشريفات دسته دوم است. اما ديده شده است در پاره اي موارد عدم اجراي مقررات مربوط به هر دو دسته ادعاي تحقق مالكيت براي وزارت مسكن و شهرسازي را با ايرادات وترديدهاي اساسي مواجه نموده است. تحقق مالكيت ايادي قبلي هرچند براي تحقق مالكيت ايادي لاحق شرط لازم است ولي كافي نيست. در هر دو حوزه حقوق عمومي و حقوق خصوصي هر مدعي جديد بايد تحقق شرايط قانوني براي مالكيت مورد ادعاي خود را اثبات و مستندات آن را ارائه نمايد. بديهي است رابطه ميان دو دسته تشريفات در تحقق مالكيت نهايي وزارت مسكن و شهرسازي در اجراي ماده 10 رابطه اي طولي است به اين معنا كه اگر دسته نخست تشريفات مخدوش يا ناقص باشد سخن گفتن از درستي يا نادرستي اجراي تشريفات دسته دوم امري عبث و بيهوده خواهد  بود.   

  1. دستگاههاي دولتي موضوع ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 ممكن است از طريق اسباب و موجبات مختلف قانوني تحصيل مالكيت نمايند. در ميان اسباب قانوني تملك گاه ممكن است با تعارضات يا تزاحماتي روبرو شويم . در اين حالت احراز و تحقق مالكيت دستگاه دولتي خود مستلزم حل اوليه تعارض خواهد بود. بعنوان نمونه در پاره اي موارد ديده شده است دو وزارتخانه كشاورزي و جهاد سازندگي قبل و بعد از ادغام (وزارت جهاد کشاورزی) از طريق دو سازمان تابعه خود دو قانون متفاوت را إعمال نموده است و بدين ترتيب با دو سبب قانونی، در صدد تملک اراضی برآمده است. از یک سو سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري كشور (از طريق ادارات كل منابع طبیعی ) مقررات ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب 1346 با اصلاحات بعدي را إعمال نموده و در این راستا تمام يا قسمتي از يك پلاک ثبتي را ملی تشخیص داده است. از سویی دیگر سازمان امور اراضی(هیئت هفت نفره) در راستای اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 1365 مبادرت به صدور رأی (موات يا مستثنيات) در اراضي مزبور نموده است.

   در این میان در هنگام طرح موضوع نزد مرجع قضايي اصحاب دعوي (شامل نماينده يا نمايندگان دستگاههاي دولتي و اشخاص مدعي مالكيت) هر يك از نگاه خود آن قسمت از مقررات را كه اجراي آن را به سود خود مي پندارد مورد استناد و دليل استحقاق خود بر خواسته بيان مي دارد. در چنين مواردي آگاهي قضات از قوانين و مقررات تخصصي اراضي و همچنين مباني نظري آن نقش به سزايي در اتخاذ تصميم درست خواهد داشت. در اين خصوص سازمان امور اراضي وزارت كشاورزي طي بخشنامه شماره 53/026/25260 مورخ 28/8/73 به مدیریت های امور اراضی سراسر کشور چنین ابلاغ  نموده است :

  «... در خصوص زمین های احیاء نشده اصل بر موات بودن آن است ... با اجتماع سه شرط،  مرتع بودن زمین قابل اثبات می باشد که بار اثبات این ادعا نیز علی القاعده به عهده مدعی خواهد بود و در صورت فقدان یا تردید در وجود هریک از این سه شرط با توجه به اصل، زمین از شمول اراضی مرتعی خارج و کماکان موات تلقی گردیده ...»بخش نامه بالادر مقام تعارض میان ملی یا موات بودن، «اصل» را بر موات بودن و اجرای مقررات آن دانسته است نه بر ملی بودن و اجرای مقررات ماده 56

همچنين ممكن است در خصوص زمين دستگاه دولتي كه مورد نياز دستگاهي ديگر بوده و در اجراي ماده 69 قانون تنظيم بخشي از درآمدهاي دولت مصوب 1380 از سوي هيئت وزيران اجازه بهره برداري براي دستگاه متقاضي داده شده باشد حسب اينكه اين اجازه قبل از ورود زمين در محدوده و حريم شهر و يا بعد از آن صورت گرفته باشد و نيز حسب اينكه اراضي موضوع ماده 10 از جمله اراضي مشمول حكم مندرج در ماده 69 و يا مشمول حكم خاص مذكور در تبصره ذيل ان باشد ممكن است با پاسخ هاي متفاوتي مواجه شويم.

بعلاوه گاه زميني كه در اجراي ماده 56 ملي تشخيص  داده شده است از سوي دادگاه انقلاب مشمول اصل 49 قانون اساسي قرار گرفته و تحويل ستاد اجرايي فرمان حضرت امام(ره) شده سپس وارد محدوده و حريم شهر شود. از سويي ديگر در پاره اي موارد با افزايش محدوده و حريم شهر قسمت هايي از اراضي مشمول ماده 10 قرار گرفته و در مالكيت وزارت مسكن و شهرسازي مستقر مي شود.اما متعاقبا مرجع تصويب طرح جامع يا هادي شهري با اصلاح طرح مزبور و كاهش محدوده و حريم شهر موجب خروج بخشي از اراضي از قلمرو قانون زمين شهري مي شود كه اين امر در موارد عديده از جمله وضعيت اراضي موضوع ماده10 چالش ها و پرسش هاي فراواني را با خود به همراه مي آورد. گاه نيز اراضي كه ملي تشخيص داده شده و در اجراي ماده 10 به وزارت مسكن و شهرسازي منتقل مي شود ممكن است موضوع ادعاي وقف قرار گرفته و مسائل مربوط به امكان يا عدم امكان وقف اراضي ملي و ساير نكات قابل تامل را در پي داشته باشد.

   بهر حال پرداختن به همه موارد بالا نيازمند نگارش مقالات متعدد خواهد بود. در اين جا مقصود از آنچه گفته شد فقط توجه دادن به انواع آسيب ها و چالش هايي است كه در ارتباط با اجراي ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 ممكن است پيش رو باشد.

  1. در كنار عباراتي چون «اراضي ملي»، «اراضي دولتي»، «اراضي خالصه» و «انفال» و ... اين بار در ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366 قانونگذار اصطلاح ديگري با وصف «اراضي در اختيار» وضع نموده است. دكترين و رويه قضايي و حتي نظرات مشورتی دستگاههاي اجرايي هنوز آن چنان مجالي براي تبيين حدود و آثار اين واژه نيافته است. اصل 45 قانون اساسي، ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380و ماده 6 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387 هريك  احكام ويژه اي براي «اراضي در اختيار» وضع نموده است. نحوه استعمال نشان می دهد این عبارت  دارای بار حقوقی بوده و نمی توان بعنوان یک ترکیب صرفاً  لغوی از کنار آن عبور کرد. از همین رو ارائه ضوابط مشخص براي تعريف و تعيين مصاديق اين اراضي و يا مشخص نمودن نوعي خاص از «علاقه» كه منتهي به چنين وضعيتي مي شود از سوی مقنن یا رویه قضایی ضروری است.[9]

   ماده 29 قانون مدني انواع «علاقه هاي اشخاص نسبت به اموال» را در حوزه حقوق خصوصي نام برده است كه عبارتست از مالكيت (اعم از عين يا منفعت)، حق انتفاع و حق ارتفاق به ملك غير. معهذا در حوزه حقوق عمومي اين علاقه ها به درستي تبيين و احصاء نشده است. از همين رو براي بيان منظور در اين حوزه همواره ناگزير از به عاريه گرفتن اصطلاحات از حوزه حقوق خصوصي بوده ايم. اين خلاء همچنين به نوبه خود موجب سر در گمي مقنن و دستگاههاي اجرايي و رويه قضايي شده است. پيرامون اينكه ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366از چه نوع ارتباط يا علاقه اي ميان زمين هاي دستگاه هاي دولتي با وزارت مسكن و شهرسازي سخن مي گويد و تاثير آن بر  دعاوي مرتبط با حكم ماده 10 از نظر شكلي و ماهوي چه خواهد بود مباحث فراواني وجود دارد كه اميد است در فرصت هاي آتي امكان پرداختن به آن فراهم شود. 

  1. انتقال اراضي دولتي به وزارت مسكن و شهرسازي در ماده 10 در راستاي تقويت و تامين منابع ارضي مورد نياز براي حصول به هدف ازدياد عرضه و تثبيت و تعديل قيمت و امكان اجراي وظايف اين وزارتخانه مذكور در قانون زمين شهري در رابطه با تامين زمين هاي مورد نياز براي امر مسكن و خدمات عمومي است. لذا بر همين اساس آن دسته از اراضي كه اصولا قابليت واگذاري به مردم و ساير اشخاص حقوقي را ندارد از نظر مقنن مشمول ماده 10 نخواهد بود. مناطق چهارگانه تحت حفاظت سازمان محيط زيست موضوع ماده 3 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست مصوب 1353 (پارك ملي، آثار طبيعي ملي، پناهگاه حيات وحش، منطقه حفاظت شده) از جمله اين موارد است. همچنين ماده 2 آئين‌نامه اجرايي لايحه قانوني اصلاح لايحه قانوني واگذاري و احياء اراضي در حكومت جمهوري اسلامي ايران مصوب 31/2/1359 شوراي انقلاب موارد ديگري را كه واگذاري آن مطلقا ممنوع مي باشد نام برده است. اين موارد عبارتست از : الف- جنگلها و بيشه هاي طبيعي     ب- مراتع عمومي از حريم روستا ها كه به تشخيص هيأت هفت نفره جهت تعليف احشام ضروري است.       ج- نهالستان هاي عمومي                 د- پارك هاي جنگلي و جنگل هاي دست كاشت عمومي     پ- حريم قانوني تاسيسات دولتي       و- راه هاي مسير كوچ ايل نشين ها و حريم مربوط به آنها


در همين راستا معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري طي بخشنامه شماره 22608 مورخ 14/5/80  اعلام داشته كه ماده 10 قانون مارالذكر و آئين نامه اجرايي آن ناظر به محدوده قانوني و حريم استحفاظي شهرها بوده و در صورتيكه اراضي ملي و دولتي تبديل به جنگل و يا نهالستان و يا ايستگاه‌هاي تحقيقاتي توليد بذر و نهال شده باشد از شمول ماده 10 مزبور خارج بوده و ادارات ثبت نبايد اسناد مالكيت آنها را صرفاً به استناد مقررات مذكور به نام وزارت مسكن و شهرسازي صادر نمايند.

  1. در خصوص شمول يا عدم شمول ماده 10 به اراضي ملي و نحوه تشخيص منابع ملي و تحويل آن از وزارت جهادكشاورزي به وزارت مسكن و شهرسازي و همچنين  در باره ي شمول حكم مندرج در ماده 10 به شركت هاي دولتي و نيز برداشت هاي متفاوتي كه از عبارت «كليه زمين هاي متعلق به...» مذكور در ماده 10 ارائه شده است مباحث مفصلي وجود دارد كه در مقالات بعدي به آن پرداخته خواهد شد.
  2. تبصره 2 ذيل ماده 10 مقرر مي دارد: «شهرداري ها و شركت ها و سازمانهاي وابسته به شهرداري ها از شمول اين ماده مستثني هستند...»

ممكن است پرسيده شود با توجه به اينكه ماده 10 راجع به اراضي دستگاههاي دولتي و حاكميتي است و اساسا دايره حكم مزبور نمي تواند شامل شهرداري ها  باشد پس استثناء شدن شهرداري ها در تبصره چه توجيهي مي تواند داشته باشد؟

    پاسخ آن است كه در زمان تصويب قانون زمين شهري مصوب 1366 و نيز تا قبل از تصويب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي مصوب 1373 در مورد ماهيت شهرداري ها اختلاف نظر و جود داشت به گونه اي كه برخي صاحب نظران شهرداري را موسسه اي دولتي مي دانستند.[10]                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

هرچند مشابه همين حكم نيز سابقاً در ماده 10 قانون اراضي شهري مصوب 1360 نيز وجودداشته است معهذا ماده 10 قانون زمين شهري از دو جهت دامنه شمول بيشتري دارد. اولاً آنكه نيروهاي مسلح در قانون اخير الذكر به متن ماده افزوده شد و در قانون سابق اراضي شهري وجود نداشت  ثانياً و مهمتر آنكه تعريف اراضي شهري در قانون راضي شهري بسيار موسع ديده شده است . با اين توضيح كه ماده 2 قانون اراضي شهري مصوب 1360 زمين هاي شهري را فقط زمين هايي مي دانست كه در محدوده قانوني شهر قرار داشت در حالي كه در قانون زمن شهري  حريم شهر نيز به تعريف مين شهري افزوده گرديد.  توجه به اين كه براي نخستين بار دستور العمل قانون تعاريف سقف تعيين حريم به ميزان پنج برابر محدوده انوني را در سال   1384 تعيين نمود با نگاهي اجمالي مي توان متوجه شد كه از حيث توسعه مصاديق زمين هاي شهري قانون  مصوب 1366 چه جهش گسترده اي داشته است. از سويي ديگر افزايش ناگهاني سكونتگاههاي مشمول تعريف شهر كه از طريق- قانون اصلاح موادي از قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب 1362 مصوب 4/12/1389 روستاهاي مركز بخش با هر جمعيي و روستاهاي واجد شرايط چنانچه داراي سه هزار و پانصد نفر جمعيت باشند شهر شناخته مي شوند.-  اصلاح قانون تقسيمات كشوري با كاهش شاخص كمي تعريف شهر از ده هزار نفر به سه هزار نفر برشمول مصلديق ماده 10 به نحو فزاينده اي موثر واقع شده است.

  1. تصويب پاره اي قوانين لاحق از جمله ماده 69 قانون تنظيم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380[11]  و ماده 6 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387[12] و ماده 8 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي مصوب 1389 شائبه و ترديد در بقاء اعتبار  ماده 10 قانون زمین شهری را بوجود آورده است.

   مدير كل قوانين مجلس شوراي اسلامي به موجب نامه شماره 24627 مورخ 10/6/88  نظريه مشورتي خود را در اين باره چنين بيان نموده است :

1- با تصويب ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 26/10/80 ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 2/6/1366 نسخ ضمني شده است.

2- تقاضاي وزارت مسكن و شهرسازي مي تواند در اجراي ماده 6 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 25/2/1387 انجام گيرد.

   درهمين راستا به موجب  بخشنامه سازمان جنگلها و مراتع کشور به شماره 47991/5/89 مورخ 1/8/89 از کلیه ادارات کل منابع طبیعی خواسته شده است با توجه به ماده 8 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی مصوب 1389 و سلب مالکیت از سازمانهای مسکن و شهرسازی صورت جلسات تحویل و تحول اراضی را مجدداً به معاونت سازمان امور اراضی ارسال نمایند تا مقدمات باز پس گیری زمین ها از سازمان های مسکن و شهر سازی و اعاده اراضی برای اجرای طرحهای جهاد انجام شود

  1.  با توجه حوزه نفوذ و قلمرو قانون زمين شهري و اهداف وضع آن مذكور در ماده يك و حوزه عملكرد دستگاه متولي اين قانون (وزارت مسكن و شهرسازي) كاملا پيداست كه حكم مقرر در ماده 10 صرفا ناظر بر اراضي شهري است.

قانون زمين شهري در ماده 2 اراضي شهري را زمينهايي دانسته است كه در محدوده قانوني و حريم استحفاظي شهرها و شهركها قرار گرفته است.[13]

به موجب قانون شهرداری مصوب1334 و قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراها مصوب 1375 با اصلاحات بعدي و نیز مواد 5 و 6 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384 ، حریم و محدوده شهرها در طرح جامع شهر تعیین می شود. به موجب مواد 5 و 6 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر مصوب 1384 محدوده و حريم شهر در طرح جامع و تا تهيه طرح مزبور در طرح هادي شهر تعيين خواهد شد.

به موجب بند3 ماده 2 قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران مصوب1351 و اصلاحات بعدی ، مرجع قانونی تصویب طرح جامع شهری (که تعیین کننده محدوده و حریم است ) شورایعالی شهرسازی و معماری ایران می باشد.[14]

با توجه باينكه محدوده و حريم شهرها در طرح هاي جامع و هادي براي يك دوره زماني مشخص تعيين مي شود آيا آن بخش از اراضي كه پس از تصويب قانون زمين شهري مصوب 1366 با تصويب مراجع طرح ها و در اثر توسعه و افزايش محدوده و حريم شهر به محدوده هاي قبلي افزوده مي گردد نيز مشمول حكم مقنن در ماده 10 خواهد شد يا آنكه اراضي موضوع ماده 10 قانون زمين شهري صرفاً زمين هايي است كه در زمان تصويب اين قانون مشمول وصف «اراضي شهري» بوده است؟

همين پرسش مي تواند در باره ي روستاهايي كه بعد از تصويب اين قانون تبديل به شهر شده اند و براي آنها طرح هادي يا جامع تهيه شده است مطرح شود. با توجه باينكه عقيده به شمول حكم ماده 10 بر اينگونه اراضي موجب توسعه دامنه حكم مقنن خواهد شد آيا اين توسعه (توسعه حكم ناشي از توسعه محدوده و حريم) توسط مراجع تصويب طرح ها در دستگاههاي اجرايي صورت گرفته است يا آنكه اراده مقنن بر اين بوده است كه چنين زمين هايي نيز در سالهاي بعد از تصويب قانون زمين شهري نيز خود بخود همزمان با تصويب طرح هاي توسعه مشمول حكم او قرار گيرند؟

با عنايت باينكه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه هاي متعدد تضييق و توسعه در حكم مقنن را خارج از حدود وظايف و اختيارات دستگاههاي اجرايي دانسته است لذا بديهي است چنانچه عقيده به شمول ماده 10 به زمين هاي موضوع بحث داشته باشيم  ناگزير تنها بعنوان اراده و خواست مقنن بايد آن را پذيرفت يا تفسير نمود. البته همچنين ممكن است گفته شود در چنين مواردي آنچه اتفاق مي افتد توسعه حكم نيست بلكه صرفاً توسعه مصاديق حكم است كه در بسياري ديگر از قوانين نيز شاهد آن مي باشيم و اين امري كاملا معمول و متعارف است. درست مانند آن است كه مقنن مزايايي براي دارندگان مدرك تحصيلي ليسانس تعيين نمايد. در اينصورت تمام كساني كه بعد از تصويب اين قانون نيز موفق به اخذ مدرك ليسانس شوند از مزاياي قانوني مزبور برخوردار خواهند شد.

   بعلاوه چنانچه اراده مقنن آن بود كه صرفاً زمين هايي مشمول حكم قرار گيرد كه در زمان تصويب اين قانون مشمول وصف «اراضي شهري» بوده است به اين موضوع تصريح مي نمود همانطور كه مقنن سابقا در ماده 4 قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 چنين كرده است. قانون مزبوركليه اراضي ساحلي درياي عمان و خليج فارس و درياچه رضاييه كه در تاريخ تصويب اين قانون به نام اشخاص در دفتر املاك به ثبت نرسيده باشد را متعلق به دولت دانسته است معهذا بند الف تبصره يك ذيل ماده مزبور تصريح نموده است « اراضي واقع در محدوده قانوني شهرها در تاريخ تصويب اين قانون از شمول ماده مزبور مستثني است». با اين وصف معلوم است كه آن دسته از اراضي كه در اثر توسعه محدوده قانوني شهرها در طرح هاي مصوب جامع آتي وارد محدوده خواهند شد مشمول چنين استثنايي نخواهد شد.

  1.  علي رغم آمره بودن قانون زمين شهري مصوب 1366 و تاكيد مقنن بر اجراي آن از طريق وضع ضمانت اجراي كيفري در ماده 16 معهذا در بخش بنيادها و نهادهاي انقلابي رويه معمول گاه از حكم مقنن فاصله گرفته است.
  2. هيئت وزيران در جلسه 30/3/61 به استناد ماده13 قانون اراضي شهري مصوب 1360 اساسنامه سازمان زمين شهري را تصويب نمود كه به موجب آن سازمان زمين شهري از ادغام سازمان هاي عمران اراضي شهري كليه استان ها ي كشور بصورت شركتي سهامي وابسته به وزارت مسكن و شهرسازي تشكيل مي گرديد. سپس به موجب مصوبه شماره 3510/دش مورخ 15/6/72 شوراي عالي اداري سازمان زمين شهري با تغييراتي در وظايف به سازمان ملي زمين و مسكن تغيير نام يافته و اساسنامه آن در سال 1375 تصويب و منتشر گرديد. ماده 4 اساسنامه مقرر مي داشت:

   «با تصويب اين اساسنامه كليه دارايي ها، حقوق، اختيارات، تعهدات و ديون و مطالبات مربوط به سازمانهاي عمران اراضي شهري قبلي و سازمان مسكن سابق و بخش امور مسكن وزارت مسكن و شهرسازي به اين سازمان منتقل گرديده و سازمان كماكان در قبال تعهدات و مطالبات گذشته متعهد خواهد بود.» ماده 5 اساسنامه نيز اجراي قانون زمين شهري  و آيين نامه اجرايي آن را در زمره وظايف و اختيارات سازمان ملي زمين و مسكن قرار داده بود.

   اساسنامه سازمان ملي زمين و مسكن  در جلسه 24/9/87 هيئت وزيران مورد بازنگري و تصويب قرار گرفته و به موجب نامه شماره 33729/30/88 مورخ 24/4/88 به تاييد شوراي نگهبان مي رسد.  ماده 6 اساسنامه كه ذيل  موضوع فعاليت سازمان مشتمل بر 19 بند تصويب شده است در بند يك چنين مقرر مي دارد: «اجراي امور و وظايف مندرج در قوانين و مقررات مربوط در خصوص زمين و مسكن در محدوده و حريم شهرها  و شهرك ها در راستاي حفظ حقوق و نمايندگي و اعمال مالكيت دولت نسبت به زمين هاي موات، دولتي، اراضي و ماتع ملي، حريم و مستحدث و ساحلي ....و انجام ساير وظايفي كه به موجب قوانين و مقررات به عهده وزارت مسكن و شهرسازي قرار گرفته يا مي گيرد ...»

   و بند 7 نيز مقرر مي دارد: «اعمال تصدي حقوق مالكيت نسبت به اراضي و املاك دولتي در اختيار به نمايندگي از دولت (وزارت مسكن و شهرسازي ...)» 

   بنابراين آن دسته از اراضي كه در اجراي قانون زمين شهري از جمله ماده 10 به وزارت مسكن و شهرسازي منتقل مي شود به نام دولت جمهوري اسلامي ايران به نمايندگي سازمان ملي زمين و مسكن سند مالكيت آن صادر مي شود.[15]

منابع:

  1. اميني، سيد كاظم، مستند سازي اموال و املاك، انتشارات مديريت، چاپ اول، 1386
  2. امينيان مدرس، محمد، وقف از ديدگاه حقوق و قوانين، بنياد پژوهش هاي اسلامي آستان قدس رضوي و سازمان مطالعه و تدوين كتب علوم انساني دانشگاهها (سمت)، شماره انتشار 651 ،حقوق شماره 36 ، چاپ اول، زمستان 1381
  3. باختر، سيد احمد، دادگاه ويژه اصل 49 قانون اساسي(در قوانين و مقررات موضوعه)، انتشارات نواي عدالت-خط سوم، چاپ اول، 1385
  4. باختر، سيد احمد و زارعي، قاسم، تشخيص منابع ملي و نحوه اعترض به آن، نشر فيض، چاپ اول، بهار 1377
  5. بشيري ،عباس و  براتي، علي اكبر و پور رحيم، مريم، شرايط فني و ضوابط قانوني انواع حريم در حقوق كاربردي ايران، انتشارات جنگل،چاپ اول 1390
  6. بهشتيان، سيد محسن، بررسي نظم حاكم بر حقوق مالكانه در برابر طرح هاي عمومي شهرداري، انتشارات طرح نوين انديشه، چاپ دوم،  زمستان 1387
  7. ثابتي، محمد، وضعيت حقوقي اراضي موات و باير، انتشارات مركز مطالعات و تحقيقات شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، چاپ اول، 1373
  8. جامه بزرگ، محمد، تملك اراضي توسط دولت و شهرداري ها، انتشارات مسلم همدان، چاپ اول، 1369
  9. حسيني، سيد علي، مباني فني و اجرايي حقوق شهري و منطقه اي در ايران، انتشارات حق شناس، چاپ دوم، پائيز 1388
  10. حيدري، عباس، مستند سازي اموال غير منقول وزارت جهاد كشاورزي، دبيرخانه ستاد مركزي مستند سازي اموال غير منقول وزارت جهاد  كشاورزي، انتشارات ميثاق فرزانگان، چاپ اول، 1386
  11. زندي، محمد رضا، تغيير كاربري غير مجاز اراضي- رويه قضايي دادگاه هاي تجديد نظر استان تهران در امور كيفري، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ اول، 1389
  12. سراجي كرماني، مجيد، آسيب‌شناسي قوانين و مقررات ناظر بر ممنوعيت تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها، مجله كانون وكلاي دادگستري خراسان- شماره 4- 1387
  13. سراجي كرماني، مجيد، آيا انسان خوب همان شهروند خوب است؟! نوشتاري به مناسبت سومين همايش شورايعالي حفظ حقوق بيت‌المال در اراضي و منابع طبيعي، تهران، هتل المپيك، 20 اسفند 1387
  14. سراجي كرماني، مجيد، اصل صحت أعمال حقوقي از حيث كيفر(به همراه نقدي از آقايان دكتر علي آزمايش و حسام قپانچي)، مجله كانون وكلاي دادگستري خراسان، شماره يك، سال نخست، 1384
  15. سراجي كرماني، مجيد، حمايت از جنگلها و مراتع در قوانين كيفري ايران، پايان نامه كارشناسي ارشد، دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي،ارديبهشت 1376
  16. شايگان، فريده، حق توسعه، نشر گرايش، چاپ اول 1388
  17. شمس، احمد، نظام حقوقي اراضي ملي شده، نشر دادگستر، چاپ سوم، زمستان 1386
  18. صفي نژاد، جواد، بنه (نظامهاي زراعي سنتي در ايران)، مؤسسه انتشارات امير كبير، 1368
  19. كاشاني، سيد محمود، استانداردهاي جهاني دادگستري، نشر ميزان، چاپ اول، تابستان 1383
  20. كيخسروي، داريوش وكوچ پيده، نورالله، تاريخ تحول منابع طبيعي ايران، نشر پونه، چاپ دوم، 1387
  21. محسني، حسن، عدالت آييني:پژوهشي پيرامون نظريه هاي دادرسي عادلانه مدني، فصلنامه حقوق، مجله دانشكده حقوق و علوم سياسي، دوره38، شماره يك، بهار 1387
  22. مشهدي علي ترمينولوژي حقوق محيط زيست انتشارات خرسندي چاپ اول 1389
  23. معاونت آموزش قوه قضائيه، توصيف و تحليل علمي آراي قضايي - مسائل جزايي 2 - تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ ها، انتشارات جاودانه، 1388
  24. موسوي مقدم، محمد، تغيير كاربري، نشر: مولف، چاپ سوم، تابستان 1389
  25. موسي زاده، رضا، حقوق اداري (2-1) كليات و ايران، نشر ميزان، چاپ هفتم، زمستان 1384
  26. ميرزايي، عليرضا، تملك اراضي توسط دولت و شهرداري ها، انتشارات بهنامي، چاپ دوم، 1388
  27. نوروزي، كامبيز، بررسي قانون شهرداري جلد اول : مباني نظري و مفاهيم پايه، انتشارات سازمان شهرداي هاي كشور، 1380
  28. هاشمي، فضل الله، حقوق شهري و قوانين شهرسازي، مركز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري وزارت مسكن و شهرسازي، چاپ اول، 1367
  29. هداوند، مهدي و مشهدي، علي، اصول حقوق اداري در پرتو آراء ديوان عدالت اداري، انتشارات خرسندي، چاپ اول، 1389

 

قوانين و مقررات و نظرات و رويه قضايي

  1. استعلامات حقوقي، مجموعه نظريات مشورتي حقوقي مرتبط با شهرداريها دهياري ها و شوراها، انتشارات سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور، چاپ اول، شهريور 1386
  2. دستورالعمل اصلاحي ضوابط واگذاري اراضي منابع ملي و دولتي براي طرح هاي كشاورزي وغير كشارزي  وقوانين و مقررات مرتبط با آن، معاونت حفظ كاربري و توسعه اراضي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، چاپ اول، شهريور 1387
  3. دستورالعمل اصلاحي ضوابط واگذاري اراضي منابع ملي و دولتي براي طرح هاي كشاورزي وغير كشارزي(به انضمام قوانين و مقررات مربوطه)، معاونت حفظ كاربري و توسعه اراضي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، نشر آموزش كشاوزي، چاپ اول، 1388
  4. سي دي مجموعه قوانين، مكرم، علي، تابستان 1391
  5. گزيده آراء صادره در رابطه با مسائل شهرداري ها، دفتر امور شهري و روستايي معاونت امور عمراني استانداري خراسان، نشريه شماره 32، جلد اول،‌آبان 1381
  6. گزيده قوانين و مقررات مورد عمل وزارت مسكن و شهر سازي، معاونت تلفيق برنامه و امور مجلس دفتر حقوقي وزارت مسكن و شهرسازي، 1388
  7. مجموعه بخشنامه هاي معاونت شهرسازي ومعماري وزارت مسكن و شهرسازي تا اسفند 1388
  8. مجموعه قوانين و مقررات شوراهاي اسلامي كشوري، سراجي كرماني، مجيد، مؤسسه انتشارات خاتم، چاپ اول، 1377
  9. مجموعه قوانين و مقررات مرتبط با حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها،  معاونت حفظ كاربري و توسعه اراضي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، چاپ اول، شهريور 1387
  10. مجموعه قوانين و مقررات مرتبط با حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها، سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، نشر آموزش كشاورزي، چاپ اول، شهريور 1389
  11. مجموعه قوانين و مقررات مرتبط با قانون اصلاح ماه 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع، سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، نشر آموزش كشاورزي، چاپ نخست، بهار 1389
  12. مجموعه قوانين و مقررات اصلاحات اراضي، خالصه و تعيين تكليف متصرفين اراضي دولتي، سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، نشر آموزش كشاورزي، چاپ نخست، شهريور 1389
  13. مجموعه قوانين و مقررات بخشنامه ها و دستورالعمل هاي اجرايي سازمان امور اراضي، جلد اول، مميزي و واگذاري اراضي سالهاي 1381-1370 ، حوزه معاونت اجرايي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، چاپ اول زمستان 1382
  14. مجموعه قوانين و مقررات بخشنامه ها و دستورالعمل هاي اجرايي سازمان امور اراضي، جلد دوم، حقوقي حفظ كاربري و امور زمين سالهاي 1381-1370 ، حوزه معاونت اجرايي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، چاپ اول 1383
  15. مجموعه مقررات بخشنامه ها و دستورالعمل هاي اجرايي سازمان امور اراضي، جلد سوم، مميزي و واگذاري اراضي- حفظ كاربري و امور زمين حقوقي- ستاد مركزي هيأت هاي هفت نفره واگذاري زمين طي سالهاي 82 و 83 ، حوزه معاونت اجرايي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، چاپ اول پاييز 1384
  16. مجموعه مقررات بخشنامه ها و دستورالعمل هاي اجرايي سازمان امور اراضي، جلد چهارم، واگذاري اراضي- حفظ كاربري و امور زمين حقوقي- ستاد مركزي طي سالهاي 84 و 85 ، حوزه معاونت حفظ كاربري و توسعه اراضي سازمان امور اراضي وزارت جهاد كشاورزي، پاييز 1388
  17. مجموعه قوانين و مقررات اراضي، عباس مباركيان، انتشارات مجد، چاپ دوم 1386
  18. مجموعه كامل قوانين و مقررات موضوع اجراي ماده 56 قانون جنگلها و مراتع، سيد احمد باختر، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ سوم، 1388
  19. مجموعه كامل قوانين و مقررات محشاي اراضي جنگلها. آب. كشاورزي، حجتي اشرفي، غلامرضا ،كتابخانه گنج دانش،چاپ ششم 1388
  20. مجموعه مصوبات شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، 1343 تا 1369 ، معاونت شهرسازي ومعماري وزارت مسكن و شهرسازي، شركت طرح و نشر پيام سيما، 1385
  21. مجموعه مصوبات شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، 1370 تا 1379 معاونت شهرسازي ومعماري وزارت مسكن و شهرسازي، شركت طرح و نشر پيام سيما، 1383
  22. مجموعه مصوبات شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، 1380 تا 1385 ، معاونت شهرسازي ومعماري وزارت مسكن و شهرسازي، شركت طرح و نشر پيام سيما، 1386
  23. مجموعه مصوبات شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، 1386 تا 1388، معاونت شهرسازي ومعماري وزارت مسكن و شهرسازي، نشر توسعه ايران، چاپ اول، 1389
  24. مجموعه قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع و آيين نامه هاي آن، معاونت تدوين تنقيح و انتشار قوانين و مقررات معاونت حقوقي رياست جمهوري، چاپ اول مهر 1390
  25. مجموعه محاسبات عمومي، معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري، زمستان 1385
  26. مجموعه نظرات حقوقي كارشناسان حقوقي وزارت كشور ، دفتر امور شهري و روستايي معاونت امور عمراني استانداري خراسان، شماره 36، جلد اول،‌آبان 1382
  27. مشروح مذاكرات مجلس در خصوص قانون اراضي شهري مصوب 1360
  28. مقررات شهرسازي و معماري وطرحهاي توسعه وعمران مصوب شورايعالي شهرسازي و معماري ايران (از تاريخ تاسيس تا پايان شهريور 1388) و قوانين و آيين نامه هاي مورد عمل، دبيرخانه شورايعالي شهرسازي و معماري ايران، نشر توسعه ايران، چاپ اول، 1388

 

 

[1] به موجب ماده 53 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389 دولت مكلف گرديد يك يا چند وزارتخانه را به نحوي در وزارتخانه هاي ديگر ادغام نمايد كه تا پايان سال دوم برنامه تعداد وزارتخانه ها از بيست و يك وزارتخانه به هفده وزارتخانه كاهش يابد. لذا در ين راستا

قانون تشكيل وزارت راه و شهرسازي در تاريخ سي و يكم خرداد ماه يكهزار و سيصد و نود  به شرح ذيل به تصويب رسيد:

«ماده ۱ـ از تاريخ تصويب اين قانون وزارت راه و شهرسازي از تجميع وزارتخانه‌هاي مسكن و شهرسازي و راه و ترابري تشكيل مي‌گردد. شرح وظايف و اختيارات وزارتخانه جديد شامل وظايف و اختيارات دو وزارتخانه مسكن و شهرسازي و راه و ترابري است.

ماده ۲ـ كليه امكانات، تعهدات، اعتبارات، نيروي انساني، اموال منقول و غيرمنقول در وزارتخانه‌هاي ياد شده به وزارت راه و شهرسازي منتقل مي‌شود.

ماده ۳ـ وظايف و اختيارات وزارت راه و شهرسازي با توجه به قوانين برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران، اجراي سياستهاي كلي اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسي و مديريت خدمات كشوري در كارگروهي متشكل از وزير راه و شهرسازي و معاونين برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي، توسعه مديريت و سرمايه انساني، امور حقوقي و امور مجلس رئيس‌جمهور، تنقيح و پس از تصويب هيأت وزيران حداكثر سه ماه پس از ابلاغ اين قانون به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي‌گردد.

ماده ۴ـ در كليه قوانين به جاي وزارتخانه‌هاي ياد شده و وزيران آنها به ترتيب وزارت راه و شهرسازي و وزير آن جايگزين مي‌گردد.»

 

 با اين با توجه به اينكه ادغام مزبور هيچگونه تناسبي با شرح وظايف اين دو وزارتخانه نداشته و از سوي بسياري از كارشناسان اقدامي اشتباه و نسنجيده دانسته شده است لذا هر از گاهي زمزمه هايي مبني بر تفكيك مجدد اين دو وزارتخانه از يكديگر به گوش مي رسد. تاخير در تصويب قانون وظايف و اختيارات وزارت راه و شهرسازي نشان از ترديد در درستي ادغام انجام شده دارد.

[2] هر گونه واگذاري يا نقل و انتقال كه منشأ آن به تنهايي عقود معين يا قواعد عمومي قراردادها مذكور در قانون مدني نبوده بلكه با اجازه يا تكليف حاصل از قوانين خاص آمره يا مربوط به نظم عمومي به انجام  مي رسد در حوزه حقوق عمومي قابل مطالعه و بررسي خواهد بود.  به اعتبار طرفهاي نقل و انتقال و صرفنظر از اينكه كدام طرف ناقل يا منتقل اليه باشد بطوركلي شش حالت قابل تصور است كه در ذيل به بيان هر مورد و ذكر مثال هايي پرداخته مي شود :

يكم- دولت-دولت: ماده 10 قانون زمين شهري مصوب 1366و ماده114 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366

دوم- دولت نهادعمومي غير دولتي: تبصره 6 قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداري ها مصوب 1370و تبصره 5 ماده 69 تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387

سوم- دولت- اشخاص خصوصي: قسمت اخير تبصره يك ماده 69 تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380و لايحه قانوني نحوه خريد وتملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي عمراني و نظامي دولت مصوب 1358

چهارم-نهاد عمومي غيردولتي- نهاد عمومي غيردولتي: مقررات ناظر بر واگذاري اراضي بنياد مسكن انقلاب اسلامي به كميته امداد امام خميني(ره) براي اختصاص به محرومين

پنجم- نهاد عمومي غيردولتي - اشخاص خصوصي: تبصره هاي 3و4 ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري مصوب 1390 و لايحه قانوني نحوه خريد وتملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي عمراني و نظامي دولت مصوب 1358

ششم- اشخاص خصوصي- اشخاص خصوصي : قوانين مربوط به اصلاحات ارضي كه مالكين را موظف به فروش اراضي خود به زارعين مي نمود و نيز قانون واگذاري زمين هاي باير و داير كه بعد از انقلاب به صورت كشت موقت در اختيار كشاورزان قرار گرفته است مصوب 1365.

در ترتيبات بالا دولت به معناي عام ذكر شده كه مي تواند شامل وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات و شركت هاي دولتي نيز باشد. بعلاوه با لحاظ نهادهاي ديگري از قبيل نيروهاي مسلح و نهادهاي زير نظر مقام معظم رهبري و همچنين قواي مقننه و قضائيه و سازمانها و مراجع وابسته به آنها به شش حالت اصلي گفته شده حالت هاي ديگري را مي توان افزود.

 بديهي است صرف آمره بودن احكام مربوط به آثار رابطه قراردادي يا شمول قوانين مربوط به نظم عمومي به آن موجب خروج رابطه قراردادي از حوزه حقوق خصوصي نخواهد شد مانند قراردادهاي موضوع قانون روابط موجر و مستأجر مصوب 1356 

 

[3] «ماده 140- تملك حاصل مي شود : 1- به احياء اراضي موات و حيازت اشياء مباحه 2- به وسيله عقود و نعهدات 3- به وسيله اخذ به شفعه  4- به ارث»

اسباب و موجبات تملك در حوزه حقوق خصوصي منحصر به مواردي كه در ماده 140 آمده نيست. بلكه وصيت تمليكي درنگاه كساني كه آن را ايقاع مي دانند و نيز حق كسب و پيشه و نام و علامت تجاري در حقوق تجارت و نيز مالكيت ادبي و هنري از ديگر اسباب مالكيت در نظام حقوقي ايران به شمار مي رود.

[4] رای وحدت رویه شماره 681 مورخ 26/7/84  هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در بیان عدم ضرورت ارائه سند مالکیت در دعوی خلع يد از اراضی که ملی تشخیص داده شده است در پي عدم توجه برخی محاکم به دوگانگی میان شرایط و ضوابط تحقق مالکیت در دو حوزه مالکیت خصوصی و عمومی صادر گرديد. بنابراين هيئت عمومي به درستي با نگاهي افتراقي به قوانين حاكم بر مالكيت و ادله آن در دو حوزه حقوق خصوصي و عمومي مبادرت به ارائه دو نظر متفاوت براي دو مورد مزبور نموده است. در واقع الفت و انس بيش از حد رويه قضايي به مواد 22 و 46 و 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاك مصوب 1310 و رأي وحدت رويه شماره  672 مورخ 1/10/83 (كه به استناد اين مواد خلع يد را فرع بر مالكيت دانسته بود)، زمينه  صدور رأي وحدت رويه شماره 681 را فراهم نمود.

[5] ديده شده كه  دولت نيز بعضاً همين گلايه را از طرف ديگر مطرح نموده و مدعي است در پاره اي موارد برخي محاكم بدون وجود مباني قانوني صحيح و دقت نظر در لوايح دولت اقدام به محكوميت هاي كلان دولت در حق اشخاص مي نمايند . از اين رو قضاوت در مورد اينكه اين وضعيت محصول نوعي افراط و تفريط يا سر در گمي و نابسامانی در رويه و نظام قضايي است يا آنكه صرفاً ناشي از تجربیات فردی و موردی بوده و نمی تواند ملاکی برای قضاوت در مورد رویه و نظام قضایی موجود باشد با خوانندگان فرهيخته خواهد بود. با اين همه گاه صدور آراء وزيني كه به تمامي ظرايف و دقايق حقوقي توجه داشته به گونه اي كه خود منشأ رويه هاي نو و ايده هاي ارزشمند و إرتقاء انديشه هاي حقوقي مي شود را نمي توان از نظر دور داشت.

[6] ممكن است انتقال اوليه سند مالكيت به نام دستگاه ناقل نيز خود مستلزم تشريفاتي باشد از آن جمله قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب 1346 در ماده 39 (اصلاحي 1354) مقرر ميدارد: «گواهي سازمان جنگلها  و مراتع كشور كه پس از اجراي كامل مقررات تشخيص منابع ملي موضوع قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع صادر شده يا مي شود و نقشه هاي منضم به گواهي مذكور از لحاظ ثبتي و صدور سند مالكيت منابع ملي ملاك عمل ادارات ثبت خواهد بود.» همچنين ماده 13 آيين نامه اجرايي قانون ملي شدن جنگلها مصوب 1342 نيز متضمن تكليف ادارات ثبت اسناد و املاك به همكاري با مامورين سازمان جنگلباني و اصلاح اسناد به نام دولت و صدور سند مالكيت جديد به نام اشخاص مي باشد.

    اصطلاح «إعمال مواد 13و39» كه بيش از چهار دهه در  مكاتبات دستگاههاي اجرايي و سازمان ثبت متداول بوده است به تشريفات مزبور اشاره دارد . شايد دور از صواب نباشد كه ادعا نمائيم براي بهره مندي از همين پشتوانه ديرين بوده است كه آيين نامه اصلاح آيين نامه اجرايي قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري مصوب 1390 وزير جهاد كشاورزي نيز تكليف ادارات ثبت به همكاري با هيئت  و اصلاح و صدور اسناد جديد بر اساس راي هيئت را تعمداً ذيل ماده 13 آورده است.

[7] انحلال قراردادهای واگذاری و استرداد اراضی که مغایر باقانون توسط وزارت جهادکشاورزی و سازمان های تابعه آن به اشخاص واگذار گردیده است همواره از جمله موضوعات توافقنامه های فی مابین وزارتین جهادکشاورزی و مسکن و شهرسازی طي سالهاي گذشته بوده است.

[8]مگر آنكه واگذاري زمين به شهرداري در اجراي قوانين خاص باشد از قبيل بند ج ماده 147 قانون برنامه پنج ساله پنجم جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389

[9] قانون قرارداد الحاقي به قرارداد سريپ(شركت نفت ايران و ايتاليا) مصوب 1336 ، ماده 7 قانون اراضي شهري مصوب 1360، قانون مرجع تشخيص اراضي موات و ابطال اسناد آن مصوب 1365، ماده 114 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 ، ماده 6 قانون زمين شهري مصوب 1366، بند 8 تبصره 8 قانون بودجه 1367 ، تبصره ماده 4 آيين نامه مستند سازي و تعيين بهره بردار اموال غير منقول دستگاههاي اجرايي مصوب 16/7/82 هيئت وزيران، نظر تفسيري مجمع تشخيص مصلحت نظام در مورد تفسير ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي واگذاري دولت و نهادها مصوب 1370 مصوب 1386 ، بند 7 ماده 6 اساسنامه سازمان ملي زمين و مسكن مصوب جلسه 24/9/87 هيئت  وزيران كه به موجب نامه شماره 33729/30/88 مورخ 24/4/88 به تاييد شواي نگهبان نيز رسيده است ، ماده8 قانون نظام جامع دامپروري كشور مصوب 7/5/88 و ماده 8 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي مصوب 1389 از ديگر مواردي  است كه هر يك به نوبه خود در خلق و اشاعه اصطلاح  «اراضي در اختيار» سهم داشته است

[10] جعفري لنگرودي،محمد جعفر، دانشنامه حقوقي،ج 4 ،ص 593

[11] ماده 69 - كليه اراضي ، املاك و ابنيه اي كه براي استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتي از جمله موسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع مقررات و قوانين خاص است به يكي از طرق قانوني تملك شده است و يا به آن وزارت خانه ، موسسه خريداري شده يا مي شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالكتي آنها نام دولت جمهوري اسلامي ايران به عنوان مالك با حق استفاده وزارتخانه يا موسسه مربوط درج مي گردد . تغيير دستگاه بهره بردار مرتبط با اين اموال در اختيار وزارت امور اقتصادي و دارائي ( اداره كل اموال دولتي ) قرار مي گيرد ودر خصوص واگذاري حق استفاده از ساختمانهاي مازاد دستگاههاي مذكور مطابق بند ( ب ) ماده ( 89 ) اين قانون اقدام خواهد شد .
تبصره 1 - اراضي ملي و دولتي ومنابع طبيعي كه حسب اختيارات قانوني دستگاهها براي واگذاري جهت مصارف عمومي يا اختصاصي اشخاص غير دولتي در اختيار آنها مي باشد و تا كنون واگذار نشده از جمله اراضي در اختيار وزارت جهاد كشاورزي موضوع مواد ( 31 ) و ( 32 ) لايحه قانوني اصلاح لايحه قانوني احياء و واگذاري اراضي در حكومت جمهوري اسلامي ايران مصوب 21/1/1359 شوراي انقلاب واراضي موضوع قانون زمين شهري مصوب 2/6/1366 تابع مقررات مربوط است و چنانچه دستگاههاي اجرائي ، نيروهاي مسلح و سازمانهايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع قوانين و مقررات خاص است براي نيازهاي عمومي و عمراني و يا عوض آن نياز به اين اراضي داشته باشند در حدي كه به تصويب هيات وزيران مي رسد با رعايت مفاد اين ماده به صورت بلاعوض در اختيار آنها قرار خواهد گرفت...

[12] ماده 6- وزارت مسكن و شهرسازي موظف است نسبت به مطالعه و مكان يابي جهت تأمين اراضي مورد نياز ... اقدام نمايد. كليه وزارتخانه ها، موسسات دولتي و شركت هاي دولتي كه صد در صد سرمايه و سهام آنها متعلق به دولت مي باشد مكلفند نسبت به واگذاري رايگان اراضي در اختيار خود كه در چهار چوب مكان يابي هاي موضوع اين قانون واقع مي گردند به استثناي مناطق چهارگانه تحت مديريت سازمان حفاظت محيط زيست به وزارت مسكن و شهرسازي حسب در خواست وزارتخانه مذكور با فوريت اقدام نمايند.

[13] به موجب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384 عبارات «محدوده قانوني» و «حريم استحفاظي» در كليه قوانين به «محدوده» و «حريم» تغيير يافته است

[14] انواع طرحهاي توسعه و عمران و ضوابط تهيه آن و مراجع تصويب و  اجراي اين طرح ها در شماره هاي آتي از همين سلسله مقالات بيان  خواهد شد.

[15] در راستاي ساماندهي و مستند سازي املاك و اراضي تحت توليت وزارت راه و شهر سازي (سازمان ملي زمين و مسكن) سازمان ثبت اسناد و املاك كشور طي نامه شماره 75083/91 مورخ 20/4/91 چنين اعلام نموده است:«... در رابطه با درخواست اجراي مقررات ماده 10 قانون زمين شهري و ماده 20 آئين نامه اجرايي آن و همچنين ماده 6 قانون ساماندهي و مواد 18 و 19 آئين نامه اجرايي آن بدواً مي بايست از سوي اداره كل راه و شهرسازي هر استان يا واحدهاي تابعه، نقشه رقومي محدوده ي قانوني و حريم شهر با توجه به آخرين مصوبات به طور رسمي به ادارات كل ثبت استان ارسال شده و متعاقب آن در صورت وقوع محدوده ي مورد درخواست دواير ثبتي مي توانند برابر مقررات نسبت به ادامه عمليات ثبتي اقدام نمايند. هرگونه صدور سند مالكيت به بهره بر داري آن سازمان منوط به ارائه نقشه رقومي با استانداردهاي كاداستر به واحد ثبتي ذيربط مي باشد...»

 

 

 

 

 

 

علی رضایی گفت:
واقعا مطلب به صورت قابل فهم و روان بود. ممنون از شما.

نوشته های اخیر

دسته بندی ها